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经合组织核能机构发布报告《确保退役和放射性废物管理工作融资安排的充分性》

2021-07-08 15:44     放射性废物 核废料处理
经合组织核能机构(NEA)2021年6月发布报告《确保退役和放射性废物管理工作融资安排的充分性》,根据经济学相关理论和12个成员国案例研究,提出了一种用于评估退役和放射性废物管理工作融资充足性的方法。

应当注意的是,报告所指的放射性废物是乏燃料和高放废物。低放废物和其他废物不包括在此分析中。针对放射性废物管理,报告没有对特定的战略、解决方案和技术做出任何判断。虽然核能机构成员国认为在本国建设深层地质处置库是适当的解决方案,但长期中间贮存、后处理和参与多边处置库建设等战略也被视为放射性废物管理的一部分。

报告指出,全球许多在运核电机组的运行寿期将在未来几年结束。这些机组退役和放射性废物管理是否能获得足够的资金支持,越来越多地获得决策者的关注。

核能机构成员国现有的融资体系是充分的,但是在前方面临的挑战是严峻的:退役和放射性废物管理已从设计阶段推进到实施阶段,资产投资回报率低,社会偏好可能会发生改变。部分技术解决方案(尤其是放射性废物处置)具有长期性,现有的责任承担者届时可能已经解体。

这要求对系统的所有要素(包括累积资金、预期未来回报、核电厂寿期、政治上可持续的技术解决方案的预期成本以及残留风险的责任)进行定期审查和调整。通过这种循环方法,对现有方法进行补充,以加强融资安排,确保未来资金的充足性。

重新评估资金是否充足

这份经合组织核能机构报告旨在重新评估退役和放射性废物管理的融资安排是否充足。需要特别指出的是,报告认为,目前用于探讨融资体系是否充分的“线性”方法,应辅之以更广泛的“循环”方法。在“线性”方法中,融资体系中所有要素的计量都是基于某一特定技术解决方案的预期未来成本的贴现值。在“循环”方法中,有关融资安排的相互依存因素不断调整,以获得关于成本、社会偏好、政策目标、资本使用期或回报率的新信息。因此,在回答退役和废物管理资金是否充足这一问题时,应采用一种适应且迭代的方式,综合考虑技术、经济和社会框架方面的变化。以这种方式扩大研究范围,对于长期管理及处置高放废物和乏燃料尤为重要。

本报告是核技术发展与经济部门(NTE)工作计划的一部分。它是在核能经济学工作组(WPNE)和核能发展与核燃料循环技术经济研究委员会(NDC)的监督下编写,并受益于与核能机构成员国专家的多次互动。报告包含三部分:(1)为核燃料循环后段提供在财政和政治方面可持续融资安排的概念框架,(2)与核能机构成员国合作编写的12个国家的融资安排案例研究,(3)进行良好政策实践所需的综合要素。需要特别指出的是,这12个案例研究表明,许多核能机构成员国已经在调整其融资体系,以适应不断变化的现实。然而,这些成员国以一种含蓄的方式进行改变,且只进行局部调整。本报告旨在提供语言和概念框架,以一种更明确、更系统的方式审议这种适应调整。

核能机构、国际原子能机构(IAEA)和其他机构为推进退役和放射性废物管理以及应对相关挑战提供资金。如果没有这些支持,这项工作就无法进行。特别是,核能机构已多次研究涉及这些活动的融资问题(例如,见核能机构,1996、2003a、2003b、2005、2006和2016b)。近年来,核能机构特别关注退役成本的估算(见核能机构,2010、2015、2016a和2017)。本报告是在这些早期研究的基础上编写的。然而,报告的目标不是就特定的技术问题、融资方案或成本估算提供额外的建议,而是将汇总相关研究成果,从关于有效责任分担的经济分析文献中提取注意事项,并加以补充,以便为关于退役和放射性废物管理资金是否充足的更广泛讨论提供框架。本报告考虑用“循环方法”研究退役和放射性废物管理资金的充足性,从中反映了这样一个事实:在当前决策和未来资金需求之间,会发生不同种类的变化。然而,与先前的报告一样,本报告强调在设计可持续的融资体系时需要考虑到每个成员国的具体情况。

指导原则和“法律与经济学”方法

为了从更广阔的视角看待与退役和放射性废物管理有关的资金问题,报告从经济学分支——“法律和经济学”中得到启发。这种方法用一种灵活且非教条的方式,将效率和成本最小化的一般经济概念与机构的工作和法律责任的分配联系起来。它通常关注责任的最佳分配、激励机制的调整和风险管理。

“法律和经济学”的目的是,在一个复杂、信息不对称和充满风险的世界中,提高成本效率,使福利最大化。具体的系统环境和随时间演变的决策过程都起着重要作用。因此,由于与退役和放射性废物管理有关的问题具备不确定性、长时间段和不断变化的政治边界条件,可以用这种方法对其进行研究。在这种方法下,可以探讨的重要问题包括:

1. 随着新信息的获取、新社会偏好的改变或新技术的出现,目前有哪些程序可以调整资金需求和成本,以保障资金长期稳健的充足性?

2. 如何处理各种风险,特别是剩余不确定性?例如,如果大多数国家中有责任提供资金的电力公司破产或不复存在,供资机构和政府能发挥什么作用?长时间段和快速变化的电力市场使得这种可能性远非假设。在原计划使用期之前关闭反应堆的政治决定会导致类似的问题。

3. 成本最小化的激励措施是什么?它们在私人和公共行为主体之间是否有区别?是否对新技术和社会可接受的选择进行定期评估?如何避免为可用资产设计解决方案?是否应该避免?

4. 考虑到决策过程的时间段和必要的社会政治因素,对PPP(“业主-运营商负责所有费用”)的狭义解释是否合适?在稍微广义的解释中,业主-运营商及其客户的具体责任应该是什么?

“法律和经济学”方法表明,从财政、社会和政治层面来说,可持续融资安排需要建立在两个基本的指导思想上。首先,最有能力管理与退役和放射性废物管理相关费用和风险的各方,最终应该成为融资的责任方。这包括它们在不同选项之间做出选择和确定技术的能力。例如,在核能机构的任何一个成员国,作为核运营商的责任方,不能控制解决放射性废物管理问题的时间(这是决定融资是否充分的一个关键参数)。如果这代表了更高的公众参与程度,以及在特定情况下对PPP更宽泛的解读,也决不意味着核运营商及其电力客户不再承担其历史义务。任何责任的转移都要伴随着应计资金和未来收入流权利的转移,还伴随着适当的额外支付。

第二个指导思想是针对退役,甚至更重要的放射性废物管理做出的承诺,可能会持续几十年甚至几个世纪。显然,在这么长的时间里,资产和成本的经济、政治和技术框架条件都会发生变化。鉴于付款承诺的履行需要等待很长时间,保持参数稳定有益于融资体系的建立。然而,一旦实际付款期限迫在眉睫,就不能想当然地认为评估都是准确的。换言之,融资框架将越来越需要以可持续性为基调,对有意识进行的、明确的变革管理进行整合。如今,融资体系已经接受定期审查,以检查它们是否满足特定的财务要求。然而,要保持长期的可持续性,也要对技术方案及其可能的成本、责任分担和机构安排进行定期审查。

核能机构成员国的许多现有框架已经在不同程度上体现这两项指导原则。退役和放射性废物管理的资金是否充足仍是一个重要问题,其政策获得广泛关注。案例研究表明,尽管各成员国通常采用一种临时、隐性的,而并非系统、明确的融资体系,但复杂、充足的融资体系大体已经建构,许多有益工作正逐步完成。

为什么现在重新审议融资体系?

至少有四个原因证明现在是讨论退役和放射性废物管理资金是否充足的好时机。首先,随着核电机组的老化,许多机组将在未来几年内到达其运行许可证所规定的运行寿期,而长期运行(LTO)的前景在核能机构成员国中差异很大。大量核设施退役项目已经启动或即将启动。在放射性废物管理领域,需要处置大量历史积累的和将于未来产生的放射性废物。随着这一问题的解决,一些核能机构成员国正在深层地质处置库建设方面积累经验:芬兰已经启动首座深层地质处置库建设,且将在未来几年建成;瑞典和法国已经完成选址,并正在地下实验室中测试运行条件。许多退役和放射性废物管理项目已从设计阶段步入实际实施阶段。

第二,宏观经济环境变化使最初的许多假设受到质疑。直到最近,关于融资的讨论都是以这些假设为前提的。2020年和2021年新冠疫情造成经济损失,导致融资体系将长期面临财政压力。最近十多年,许多金融资产(特别是无风险或低风险资产)的回报率比以前低得多。这一点尤其适用于政府债券,在许多国家,传统上政府债券在低风险资产中占了很大份额,基金投资组合管理者使用这些资产为退役和长期放射性废物管理融资。人们认为几十年来一直保持稳定的正收益,其复利将自动保障资金充足,但当今世界相当大一部分政府债券处于负收益状态,可能造成未来出现资金不充足的情况。因此,新的宏观经济环境要求调整贴现率,重新评估投资战略,包括将投资组合分散到新的资产类别,并随着付款的临近调整风险敞口。为了突出本报告的主旨,还需要社会对退役融资的风险状况达成广泛共识,并理解可能需要对融资体系的所有要素进行调整,以使资源和责任保持一致。

第三,一些核能机构成员国已经在改变其融资安排。这在一定程度上反映了上述不断变化的宏观经济背景,并在不同程度上引入了新的责任安排或潜在的解决方案。以德国为例,在2017年,为高放废物长期管理融资的责任从核电站运营商转移到由联邦政府监督的核废物处理基金会。作为回报,运营商将所有构成资产和35%的附加费用转账给基金会。此外,比利时、西班牙、瑞典和瑞士正讨论适当分担责任,融资体系也在不断发展。这些问题在核能机构、国际原子能机构和欧盟等国际论坛上得到呼应,各国在这些论坛上讨论了关于融资体系中资金是否充足的问题,并重新激起各成员国分享国家经验、相互学习的兴趣。然而,这些变化以一种隐性和局部的方式进行,没有参考整体概念框架。因此,本报告一大重要目的是提供概念参考和语言要素,以通过一种更明确和更系统的方式讨论这些变化。

最后,但同样重要的是,核电退役,特别是放射性废物管理,仍然是政策辩论中高度敏感的问题。核电作为可调度的低碳电力来源,在减少温室气体排放方面发挥着重要作用,尽管这一点毋庸置疑,但一些政府和批评者对其能否长期保持可持续性表示怀疑。目前,有关欧洲金融投资分类法的讨论显示了这一点,该分类法希望被贴上可持续的标签,特别是所谓的“绿色债券”。关于纳入或排除核能的辩论仍在进行中,但目前辩论的焦点是尽管放射性废物管理的“可持续性”主要在于技术和环境的可持续性,但财政的可持续性也是一个不可或缺的必要条件。为确保核能仍然是能源转型的一个组成部分,有必要建立在所有相关方面都可持续的长期放射性废物管理框架。

退役和放射性废物管理的区别

一些因素可同时影响保障退役或放射性废物管理资金的充足性,包括高水平的公众监督,无风险和低风险投资的低回报。然而,仔细观察就会发现,其时间跨度、成本的不确定性以及工业成熟度大有不同。在大多数情况下,需要采取不同方法应对这些差异。特别是,哪一方最有能力控制任何明确解决方案的过程和结果,就将责任分担给该方。依照这一原则,或许要采用不同的解决方案应对退役和放射性废物管理领域各自的问题。

核退役正迅速成为一种可扩展的工业活动。截至2021年4月,全球已关闭192座核反应堆,其中许多处于不同的退役阶段。关闭商业反应堆数量最多的是美国、英国和德国。16座反应堆的退役工作已经完全结束,其中13座在美国,3座在德国(核能机构,2016a:p.25-27)。在退役领域,所需的技能组合、潜在风险的概况和时间周期通常与运营商的能力、风险管控能力以及其股东任期相匹配。相关的法律义务(即回归绿地)均已明确界定,不太可能改变。成本估算的方法正在编纂中,特别是核能机构正在积累经验,并已建立基准。美国甚至出现了一个二级市场,退役责任在工业实体之间进行交易。虽然把退役当作一种标准的工业活动还为时过早,但该行业明显的系统化和成熟度表明,交易成本可以进一步降低,最终可以依靠市场将私人和社会成本降到最低。

在放射性废物管理领域,这种情况要少得多。一般来说,时间跨度要长得多,而且更不确定。技术选择也多种多样。虽然许多国家认定深层地质处置库为放射性废物管理的最终解决方法,但这一类别广泛,各个项目之间差异很大。成本因国家、地点、技术、时间以及包装、可回收性等因素而不同。由于放射性废物管理项目的特殊性质,其存在一种根本的不确定性,而私营企业对此并不十分了解:

1. 在为遥远的未来设想的解决方案中,存在着法律和监管不确定性。这涉及到退役和放射性废物管理长期处置方案和临时解决方案,如延长临时存贮时间。

2. 即便技术选择因双边垄断或寡头垄断具有良好的特性,由于几乎没有定价基准,但成本也存在某种不确定性。

3. 最后,在决策前的准备阶段和决策阶段,社会偏好存在普遍不确定性。大多数核能机构成员国还没有决定其乏燃料和放射性废物的最终处置地点。

简而言之,目前在放射性废物管理领域的未来选择还不够明确,无法让私人主体评估、管理并分散相关风险。换言之,市场解决方案还很遥远,可能永远无法实现。这表明,在退役和放射性废物管理领域,有关责任的适当分配有根本区别。就退役而言,如果有相对明确的技术解决方案,而且时限与工业项目的期限相一致,则确实应将责任,包括提供充足资金的责任分配给相关工业企业。放射性废物管理的情况则不同,其解决方案可能是在很长一段时间后才制定出来,或者受制于不断变化的政治和社会偏好。在这种情况下,经济理论反其道而行之,即界定最终目标、制定技术解决方案、供资甚至实施方案可能都由一个行为主体负责。

在放射性废物管理领域,国家政府似乎是唯一可信的行动主体,能够组织或监督开放式社会进程,为制定政策做准备。这些进程只有随着时间的推移才会向特定的技术解决方案靠拢。原则上,如果有一天,社会偏好、技术方案和成本都得到了充分的规定,各国将再次构建不同的激励机制。然而,很难想象放射性废物管理中与处理高放废物和乏燃料相关的部分可以完全脱离政治领域。

从线性方法到循环方法来设想资金是否充足(包括关于贴现的专门章节)

目前采用简单的线性决策框架来解决退役和放射性废物管理资金是否充足的问题,该方法假设未来成本、贴现率、资本回报率或核电站运行寿期等关键参数将在几十年内保持稳定。更复杂的框架将与随机置信区间一起作用,同时保留一个简单且单向的逻辑:将假定的未来成本折算到现在。

然而,本报告提出了循环决策框架,在该框架中,融资体系的所有要素在变化的同时相互补充。预计未来成本按假定的社会贴现率进行贴现,资金是否充足不再需要通过比较贴现后的预计未来成本和应计资金来界定。相反,评估资金是否充足的方法是考虑决策过程是否顾及了关键参数的变化,其方式是否足够稳健和成熟,以便能在不同的环境中不断调整。这些关键参数将包括设想的技术解决方案及其成本、构成资产和回报率,以及核电站运行寿期和不断变化的社会偏好(见图ES.1)。

图ES.1:循环框架的图形表述

私人成本/社会成本

虽然线性框架中从预计成本到流动资产的单向因果关系过于简单,但只要利益相关者意识到它的局限性,它仍然是一个可用的出发点。即使它的透明性和简洁性在一定程度上是虚构的,也在建立融资体系、信息化基础设施和法律义务方面起到一定作用。然而这个框架并不完整,因为它无法用于存在根本不确定性的地方。

如今,诸多框架条件正在发生重大变化,包括宏观经济框架条件、能源政策制定、社会偏好或电力市场结构,如何在这些变化下保持融资体系的稳健性是一项挑战。这种不确定性被退役和放射性废物管理的融资背景放大:当前决策和最终实施之间有很长的延迟,技术和成本的高度不确定性,以及相当的政治敏感性。循环方法基于五种原则:

1. 相互依赖和双向因果关系:融资体系内所有要素相互连接,因果关系复杂且双向。

2. 成本估计的内生性:退役或放射性废物管理的成本不是一个客观的外生数字,而是由政治、监管和技术选择以及融资体系边界的重新划分决定的。

3. 适应性:所有要素,包括成本估算、预期收入和责任分担,都必须能够适应内生变化(如社会偏好的变化)和外生变化。

4. 非连续变化的可能性:技术变革和政治选择会带来非连续的变化,需要在初始假设之外进行彻底调整。

5. 有利益相关者参与的定期修订:必须按事先规定的间隔定期进行修订,通过适当的系统程序使之合法化,并让所有利益相关者参与进来。

循环方法的本质是,融资体系的必要演变可以由融资体系的任何给定要素触发,包括经济框架条件的变化,缩短或延长核电站运行寿期的政治决定,放射性废物管理的新技术或法律选择,或加速或延迟实施放射性废物管理解决方案的新社会压力。就其本质而言,循环方法具备适应性和迭代性。

特别是,循环方法认为放射性废物管理是一个社会政治问题,也是一个工商业问题。这并不免除运营商及其客户的财政义务,而这些义务是建造和运营核电站的原始社会契约的一部分。然而,一旦运营商支付了他们的那份公平份额——公平是从国家层面决定的政治问题——如果一些决策既不影响运营商发挥能力,也不影响他们的合法权利,则运营商不是承担决策责任的最佳人选。例如,两个与成本紧密相关的参数:深层地质处置库的建设时间或地点,都不是电力公司所能决定的。即使其参与了这一过程,但有些情况下也会导致棘手的法律和行政问题。

人们还应该注意到,适应性或循环方法并不意味着常期不确定性。关键参数或各自责任的变化将随着时间的推移逐步且慎重地进行。关键是要建立系统化程序,以便根据不断变化的情况和政治决定来调整融资体系。甚至,比具体的财务假设更为重要的是修订过程、系统设置和分配安排。最终,融资体系的财政可持续性也取决于整体框架的政治可持续性以及决策过程的公平程度。

关于贴现率的专门章节

贴现率决定了目前人们如何考虑未来的收入和负债,还决定了如何权衡当代人和后代人的福祉。因此,贴现率是代际间隐性社会契约的一个关键要素,而退役和放射性废物管理的融资也依赖于此。贴现率根据时间决定未来预计成本如何转化为当前所需的资产。

从传统来看,计算公共部门项目净现值(NPV)时使用的社会贴现率低于金融市场中资本成本的私人贴现率。这与经济原因有充分关系。如果政府赞同代际公平原则,则其更应关心后代福祉。由于政府或直接或隐晦地给予担保,大型公共部门项目的资本成本往往也较低。政府能够以较低的成本提供这种担保,因为它们可以将风险集中并分散到诸多项目和个人身上。

因为市场利率极低,远低于历史上2%或3%的社会利率,而社会利率也决定了未来项目融资所需的资产等级,因此有关设定适当贴现率的讨论已经乱作一团。2021年4月,美国20年期国债的实际收益率为负0.2%。美国国债收益率是全球资产定价基准,由于其流动性和美国政府的信用度,无风险回报率也由美国国债确定。

自2008年经济危机以来,所有经合组织成员国都实行了所谓“量化宽松”的扩张性货币政策,因此,政府债券等无风险和低风险资产的回报率非常低。这并不一定意味着近年来所有核燃料循环后段融资体系的财务回报率都很低。若将一部分资金投资于股票和其他风险较高的资产,则可以从“资产价格通胀”,即特定金融资产的价格上涨中收获颇丰。尽管低风险资产的回报率非常低,但没有任何迹象表明退役和放射性废物管理的责任资金出现危机。

然而,一些发展值得关注。用于确定资金需求的贴现率在各成员国之间仍有较大差异。一些成员国选择降低计算所需流动资产的贴现率,对负债持有人产生重大影响;或选择扩大范围,将具有较高回报的风险资产包括在内,或者双管齐下。这其中大部分做法是非常明智的。然而,风险更大的投资意味着在支付时出现资金短缺的风险也就更高。以合理的确定性在未来某个特定日期精准使用资金,这在过去是可能的,比如说可以利用指数化债券,但现在变得更加具有挑战性。最近发生的一些事件更说明了这一点,如2020年和2021年的新冠病毒危机。目前的宏观经济形势是另一证明,当前经济形势支持高度灵活的融资体系,并将责任分担给有能力调整放射性废物管理解决方案,或通过财政、货币手段弥补任何潜在短缺的一方。

对污染者负担原则(PPP)更宽泛的解读

在绝大多数核能机构成员国中,退役和放射性废物管理的责任分担是基于污染者负担原则由污染者负担。基于庇古(Pigou)在社会成本方面的工作,经合组织在1972年首次提出了这一概念,随后定期进行解释说明并加以完善。污染者负担原则旨在确保环境损害充分内部化。正如其名称所示,污染者负担原则的主要内涵是污染者应该对其制造的污染和由此支付的任何社会成本负责。这个概念也可以适用于退役和放射性废物管理,在这两大领域中,污染者负担原则意味着核电站运营商有责任承担退役和放射性废物管理的费用,随后将其转移给电力客户。它特别要求制定财政手段,以支付所有退役费用,并确保安全和可靠地处置废物(核能机构,2006:p.33)。

人们形成高度共识,当代人不应该为后代留下任何无资金准备的负债。这种信念在放射性废物管理方面尤为重要,因为财务承诺可能在几十年、一个世纪或更长的时间内都有效。同样众所周知的是,乏燃料和高放废物的电离辐射可以持续数千年之久。在良好的条件下,通过适当的贮存或处置方案,可以将影响减至最小。然而,为了对子孙后代负责,这些解决方案必须要有令人信服的构思过程、实施方式并有充足的资金。

作为讨论退役和放射性废物管理资金的一个切入点,污染者负担原则很好地服务于核领域。它将继续在该领域发挥作用,正如下文所述,如果要将其应用于管理高放废物和乏燃料领域,就需要从更宽泛的角度对其进行解读。应当明确,这种更为宽泛的解释不会改变污染者负担原则固有的公平观念。

事实上,“污染者或使用者应该对其活动产生的全部成本负责”的理念和“外部性完全内化”的经济效率原则只有在一些假设下才是一致的,而这些假设并不都适用于放射性废物管理。其中最为重要的是,决策是在具有下述认知和固定参数的局部均衡框架下作出:污染者完全控制、且熟知减排技术成本和与之活动相关的社会成本。然而在放射性废物管理领域,污染者,也就是放射性废物的生产者,无力控制他们的“私人”减排成本,即深层地质处置库或替代解决方案的成本。如上文所述,这些成本不仅不在污染者的控制之下,而且在大多数情况下,在很大程度上仍是未知的。此外,社会成本,即放射性废物对公众造成的成本,是基于不断变化的社会观念产生的。这并不意味着它们不会真实发生。然而,下述观点使我们无法接受:根据废物数量征收适当的费用,既符合未来放射性废物管理解决方案的边际成本,又符合边际社会成本。

选择的政治性、资金构成和支付之间的长期滞后性以及其巨大的不确定性,严重制约了污染者负担原则的实际应用。污染者负担原则的精神内核是激励那些对社会成本负责的人,使整体成本(即私人和社会成本)的总和最小化,以实现福利最大化。这一原则的前提假设是“污染者”熟知并控制这些成本。然而,在放射性废物管理领域,作为社会成本的生产者,核运营商在决策时并没有掌握足够的信息,无法通过任何形式实现福利最大化。在许多情况下,在实施相关的放射性废物管理战略时,原来的运营商甚至不再参与其中。

在放射性废物管理领域,政府负责选择适当的解决方案,决定技术、地点和时间,以及工业(私人)和社会成本。只有政府才有能力合法地权衡工业成本和社会成本,如果做得好,将确保福利最大化。鉴于政府制定了放射性废物管理领域的所有参数,根据前面提到的法律和经济学方法的精神,最有效的解决方案也要承担相应的法律责任和财务责任。

如果这似乎与污染者负担原则的“污染者应该承担责任”的中心宗旨相矛盾,这种矛盾也只是表象。正如已经指出的那样,任何责任和财务负债的转移都必须伴随着放射性废物管理融资资产的转移。如有必要,可根据当前或未来可能出现的任何短缺调整转移政策。将责任转移给控制成本、最有能力管理不确定性的一方,这与污染者负担原则的目的非常吻合。如果处理得好——而且毫无疑问,这种转移需要精心准备,仔细执行——转移责任及高放废物及乏燃料的管理资金,将是最有效的解决方案,从经济层面看如此,从整体福利优化的角度看亦然。这也是公平的,因为资金的来源将主要依靠运营商向电力客户收取的附加费用。因此,有必要对污染者负担原则进行更宽泛的解读,以保持其原有精神的一致性。

资金形式、投资策略和成本估算

报告还概述了核能机构成员国退役和放射性废物管理的主要融资安排和投资战略。像任何其他形式的投资一样,退役和放射性废物管理融资需要在投资回报和风险之间做出适当权衡。当然,保护并保障资金安全是最高优先项。在多数核能机构成员国中,放射性废物管理资金往往以低风险的方式依法进行管理,例如将其存入财政部的托管账户或投资于国家政府债券。国家研究表明,鉴于这类投资的利率非常低,一些成员国现在已经扩大了可投资资金的资产范围,将股权、房地产,有时甚至私募股权纳入其中。

少数成员国也在考虑采取额外的标准管理退役和放射性废物管理资金,如在环境、社会和公司治理(ESG)方面的投资绩效。就目前而言,虽然这是整个投资界的一大主题,但对于持有数百亿美元的公共基金来说,这一点可能在未来几十年都尤其重要。迄今为止,核领域一直没有提供有关这方面的相关指示。然而,在退役和放射性废物管理领域,经常有数额相当可观的资金投入其中,所以ESG标准问题已不容忽视。一些投资活动旨在保障核能系统的长期可持续性,为此采取的办法是为核燃料循环后段管理提供充足资金,而燃料循环后段往往具有政治社会敏感性。ESG标准对这些投资活动尤其重要。将ESG标准明确纳入投资目标将为总体上的可持续投资提供重要支撑,甚至可能影响公众对退役和放射性废物管理及其融资的认知。

核能机构成员国还通过各种战略来解决资金管理和绩效方面的不确定性,以减少与退役和放射性废物管理相关的融资机制风险。有关国家限制和审查制度已经确立,以确保除最极端的情况外,所有情况下都有足够的资金,尽管融资体系结构在核能机构成员国之间可能有很大差异(核能机构,2016a:p.128-9)。可以通过几个机制来推进对资金的保护,最主要的是设立担保和投资限制。

需要定期审查资金,国家案例研究详细介绍了近年来为保持和提高资金的充足性而进行的变革。鉴于所涉及的问题,特别是与放射性废物管理有关的问题存在时间长、政治性强,关键问题不是要保持特别高的审查频率,而是要尽可能地拓宽审查范围。其中,资金透明度和利益相关者的参与度是关键要素。

如前所述,特别是对于高放废物和乏燃料,财务可持续性最终是建立在可以采用多种方案的政治可持续性的基础上。因此,要确保退役和放射性废物管理资金充足,就需要具备技术、法律、经济和财政方面的综合能力,并保持高度的政治敏感性。

关于核能机构成员国退役和放射性废物管理融资安排的12个案例研究

关于核能机构成员国退役和放射性废物管理融资安排的12个案例研究提供了具体的经验和实证,以补充概念框架中考虑的事项。综合来看,它们传达了双重信息。首先,国家特性非常重要。国家历史、系统安排、核工业的规模和作用,都是决定当前和未来融资安排形式的重要因素。其次,几乎所有成员国都实施了案例研究中的变革,只是形式各有不同。变革适应的程度和速度差别很大,范围包括从可投资资产类别的轻微调整到责任和资产的全面转移。各国开展变革的原因也不尽相同。对一些成员国来说,这可能是由于新宏观经济或核运营商的电力市场发生变化。对其他成员国来说,这更可能是出于对国家核战略等更广泛考量。

然而,尽管存在这些差异,在所有情况下,与最初的线性方法蓝图相比,各国都在采取谨慎试探态度,使融资安排更加灵活。如今的融资体系已经不再是一个简单概念,即它足以将未来某一时刻特定技术解决方案的未来贴现成本与核电公司投资于无风险政府债券的稳定累积资产相匹配。然而,国家研究也表明,这些变革以一种隐晦的、局部的和临时的方式进行,并未参照一种清晰的替代框架。如果仍要建立一个完整的新框架,本报告正是为了提供一些概念参考和语言要素,以便通过一种更明确和系统的方式讨论这些变化。

然而,12个案例研究中所描述的不同变化使人信服,并成为未来进一步思考适合退役和放射性废物管理融资安排的有力资源。案例研究还表明,尽管可能需要进行重大调整以促进政策发展,但融资体系不受其影响。只有完整的国家研究才能可靠地传达这些互动情况。以下段落介绍了一些重点,这些重点需要结合背景才能充分理解。

尽管目前核能为其提供约一半的电力,但比利时已决定在2025年前将其逐步淘汰。在这种情况下,比利时对其退役和放射性废物管理的融资体系进行了一些调整。其中最引人注目的有两点,一是降低后段解决方案成本估算中使用的贴现率,二是将行业持有的退役资金与公共实体持有的长期放射性废物管理活动资金分离。比利时也将不再允许将相当一部分的构成资金借回给核运营商。

加拿大的融资方案以国家层面、省级层面和许可证持有人之间的责任分担为特征,主要依靠一套财务担保政策。最大的许可证持有人安大略电力公司(OPG)由安大略省全资拥有,与安大略省签订了1999年安大略省核能基金协议(ONFA),此协议每五年更新一次。从国家层面来说,加拿大对放射性废物最终处置战略采取了分阶段适应性管理(APM)的方法,并随着社会和技术条件的发展而灵活调整。

芬兰是实施放射性废物处置方案的全球领先者,正在建设全球第一个深层地质处置库。该处置库预计于2025年投入运行。芬兰通过国家核废物管理基金会筹集资金,该基金会确保核运营商提供的构成资产和证券的总和与其责任相一致。核运营商和芬兰国家都有权以提供证券为抵押,借入其各自资金持有量的75%。每三年重新评估资金是否充足。未来负债的计算不采用贴现率,这避免了一些会计问题,特别是在资产回报率低的环境下。

在法国,未来退役和放射性废物管理负债的折现值由核运营商法国电力公司(EDF)以不可让渡的专用资产形式持有。每年都重新审查资金是否充足。最近一次审查决定大幅上调Cigéo深层地质处置库项目的预期成本,该项目目前正在建设一座地下实验室。法国的乏燃料有很大一部分是经过后处理的,这带来了相对短期的债务。后处理成本确实被视为运营成本,在运营期间作为经常性支出的一部分支付,没有义务拨出专项资金。法国政府拥有法国电力公司85%的股份。这为能在有需要时提供充足资金提供了额外保障,但也意味着要在透明度和沟通方面作出特别努力。

继2011年决定逐步淘汰核电后,德国最后一座商业反应堆将在2022年底退出电网。在这种情况下,德国对退役和放射性废物管理的融资体系进行了大幅修订。退役资金仍由运营商承担,而放射性废物管理和构成资金的负债,加上弥补不确定性的35%的附加费,则由国家承担。这样,放射性废物管理所有财务、法律和行政方面的事宜都在同一系统下进行处理,并在2031年之前决定长期贮存和处置的政治可持续解决方案。

在日本,福岛第一核电站事故、电力市场自由化以及将核反应堆运行寿期设定为40年(甚至60年)的监管改革,都加强了对退役和放射性废物管理的融资体系的管理。谨慎的管理和切合实际的贴现率,特别是放射性废物管理的最终处置基金能确保即使在目前的低利率环境下,资金也是充分的。每年都评估资金是否充足。除了退役、放射性废物管理和乏燃料后处理的融资体系外,还建立了一个专门针对受事故影响的反应堆的补充安排。福岛第一核电站事故突显出公私密切合作的重要性。

韩国退役和放射性废物管理的资金充足性由韩国放射性废物管理局(KORAD)负责监督,该局特别负责管理放射性废物管理基金(RWMF),每年都对其进行评估。最近根据预期回报对贴现率进行审查,这增加了与未来放射性废物管理责任相匹配所需的流动资产。韩国设想的是,放射性废物管理由韩国放射性废物管理局负责,退役由核运营商韩国水电与核电公司(KHNP)负责,政府拥有该公司的多数股权。然而,就目前而言,放射性废物仍由韩国水电与核电公司管理。两个组织在成本假设和贴现率方面的差异正在调和中,但可能需要所有行为主体进一步适应新的政策意图——例如不希望按原定计划延长核电站运行寿期。

在西班牙,退役和放射性废物管理被认为是由国家负责的基本公共服务。因此,它们都由国有企业西班牙放射性废物国家管理公司(Enresa)管理。退役和放射性废物管理和融资在同一系统中进行,这使工作更明确,具有良好的可预见性。同时,这需要对未来成本和许可证持有人的出资进行现实的估计,以避免将剩余的财政责任转移给国家,从而最终转移给纳税人。最新的收费调整政策是在2020年制定的。即将出台的第七版放射性废物通用计划将进一步平衡资金流,为许可证持有人和Enresa的中长期资金提供额外的确定性。

2015年许可证持有人决定继续运营瑞典的多座核电站,其中两座因亏损而关闭,这凸显了确保瑞典退役和放射性废物管理资金充足的重要性。此后,瑞典政府将核废物基金的监管责任从安全管理局(SSM)移交给瑞典国债管理局(SNDO),同时增加可投资的资产类别。瑞典对核废物进行集中贮存,一个深层地质处置库项目正处于最后认证阶段。每三年重新评估资金是否充足并进行成本估算。此外,详细的风险评估力求确保四个核运营商缴纳的费用与责任相符。

瑞士的退役和放射性废物管理融资体系基于两个外部基金,每年审查一次资产,每五年重新考量一次成本估算。自2015年以来,瑞士多次仔细修改其计算资金充足率的规则。从而降低了假设的资产回报率,同时重新评估了参考成本以及潜在的不准确性和风险。新规则于2020年生效。如果遇到资金短缺的情况,瑞士还有两道防线。首先,如果单一核运营商无法承担其责任,则所有核运营商集体承担财务责任。其次,如果其他所有方法都宣告失败,联邦政府仅可以在联邦议会的授权下介入。

在英国,退役和放射性废物管理融资体系由三个分支组成:第一个针对的是如今由法电能源公司(EDF Energy)运营的核电站;第二个针对的是历史遗留废物,包括由核退役管理局(NDA)管理的塞拉菲尔德(Sellafield)场区;第三个针对的是2008年能源法颁布之后建设的核电厂。通过专项资金,为现有核电站以及2008年后建成的核电站提供退役和放射性废物管理资金。后者必须采取一种投资策略,随着反应堆寿命的结束,也就是付款的临近,其财务风险也随之降低。这就允许政府在早期阶段采取风险更高的策略。而对成本和进度具有重大不确定性的遗留废物的管理,则由中央政府预算资助。使用基于市场的利率来估计核退役管理局的责任,近期该利率转变为负利率,表明目前在核算退役和放射性废物管理责任方面仍面临挑战。

在美国,由行业负责管理退役以及中、低放废物。管理乏燃料的责任转移至联邦政府,作为交换,运营商需要向纳入国家预算的核废物基金缴纳费用。然而,由于复杂政治力量间的相互掣肘,深层地质处置库迟迟未能启动建设,政府没有足够的能力接管乏燃料。因此,电力公司花费了比预期更长的时间,以分散的方式在现场贮存乏燃料,核废物费在2014年被设定为零,而且数起赔偿诉讼都获得成功。美国的经验表明,即使是构思精巧、资金充足的系统,也会因为那些让基本假设失效的政治决策而变得不稳定。在缺少深层地质处置库的情况下,政府正在研究制定一套全面的临时贮存方案,作为备选项。就目前而言,政府拨款是最后的资金形式,以维持日常运营。推进放射性废物管理的长期解决方案,可能需要在制度层面付出努力,系统且仔细地研究,将主要利益相关者聚集在一起,以实现政治可持续性,进而也可以转化为融资体系的完全财务可持续性。

影响良好政策实践的要素

本报告阐述了现代化、面向未来的政策理论,以及在多种情形下的政策实践,以确保退役和放射性废物管理资金充足。这样的政策不再将当前资产的估算与高度不确定的未来责任进行比较,这些责任是以社会贴现率贴现的,而社会贴现率既没有经济条件的基础,也没有一个清晰的概念框架。这些政策还将注意到,如此众多的责任最终将由最有能力管理与资助退役和放射性废物管理相关的具体风险各方来承担。

可持续融资框架不是用假定贴现率对假定成本进行线性贴现,而是以一种明确的方式构建而成,能够灵活应对融资体系关键要素的变化。因此,每次发生变化时,特别是在潜在的放射性废物管理解决方案、时间、地点和成本方面的变化,以及在资产的财务回报率、运营商的寿命、新的利益相关者和系统等方面的变化,都需要对融资体系其他所有参数进行调整。

这种循环性和适应性的方法承认所有要素是相互依存的。基于现有技术、其成本、社会偏好和社会选择的新信息,制定并调整政策决策。未来成本不是外生、客观的数据点,而是这一过程的内生结果。人们充分认识到这些参数中的任何一个都有可能发生非连续的变化,包括对残余风险的责任分担,因为这些风险既不能指定预期值,也不能指定概率。

最终,这种适应性方法还将对污染者负担原则进行更宽泛的解读。在退役和放射性废物管理的背景下,人们通常认为放射性废物管理领域的成本应该由电力公司及其客户承担。然而,电力公司的有限寿命、电力市场由于快速变化而不确定的前景、以及不受影响的决定性成本参数,如时间或放射性废物管理技术的选择,都不允许将污染者负担原则的原始解读应用于放射性废物管理领域。同时,各方仍一致认为,电力公司及其客户需要履行其原有的资金承诺。虽然各国情况不同,但在许多情况下,将已构成的资产和责任转移到有能力承担多方面剩余风险的公共或准公共机构,为提高放废物管理领域的融资充分性提供了一个充满希望的前景。

这一视角并不意味着要彻底改变惯例。由于一些显而易见的原因,政府和立法者从一开始就对融资安排进行严格管理和监督。许多国家都以隐性形式共享公私资金,并承担着风险。然而,明确采用循环方式能够更系统、更透明地共享风险,并在适当的情况下转移责任和资产。

退役领域的情况略有不同,因为其时限更短,技术更成熟,目标明确,这意味着不可估量的剩余风险总体上是次要的。这使得污染者负担原则的字面解释更具针对性。相比于放射性废物管理解决方案,核运营商确实能更好地负责退役资金和实施操作。在一些国家出现了以商业方式转让退役责任的次级市场,这表明这一领域的产业已经高度成熟且系统化。当然,仍然需要谨慎地管理退役和放射性废物管理的接口,但总体来说,本报告的结果表明,可以采用不同方法,确保退役和放射性废物管理资金充足。

最后,多年来,许多独立研究机构和核能机构等政府间组织为研究资金是否充足做了大量努力,由此积累了许多关于具体的资金形式、投资战略和成本估算的信息。12个成员国的案例研究详细记录了这些经历。

结合概念上的考量和实际经验,得出了15个“良好政策实践要素”,这些要素需要成为保障退役和放射性废物管理资金长期充足的方法的一部分。详见报告末尾。尽管这些要素背后的理念是通用的,但其具体实施还需要考虑到核能机构成员国的电力和核工业结构、放射性废物管理解决方案的应用时机、系统安排、政治承诺和社会偏好等方面的差异。

一旦了解到退役和放射性废物管理的可持续融资安排需要与每个核能机构成员国的具体情况相符合,就可以采用以下指导思想。退役和放射性废物管理的长期性,以及放射性废物管理技术解决方案的不确定性要求采取循环方法,在这种方法中,融资体系的所有关键要素需随着任何一个要素的重大变化而定期调整。这对最优责任分担产生影响。即使是设计得最好的融资体系,也必须随着时间的推移处理各种不确定因素,包括政治社会变化。而私人行为主体,包括资金充足的大型电力公司,将无法应对这些因素。在这种情况下,政府或公共机构很可能是最有能力处理这些问题的一方。当然,任何责任的转移都需要伴随着构成资金的转移,并在适当的时候辅之以公平的责任分担安排。总之,从线性方法过渡到循环方法,人们将认识到,保障退役和放射性废物管理的资金充足并不同于传统的项目融资,而是一个需要进行多次调整的动态社会过程。

中国核能高质量发展大会

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