"十五五"期间核技术利用辐射安全总体规划思路研究
许莹王晓涛周晓剑李雪琴
生态环境部核与辐射安全中心,北京 100082
摘要：在系统总结"十四五"期间核技术利用辐射安全监督管理工作成效的基础上,全面剖析"十五五"时期核技术利用领域面临的主要辐射安全问题和挑战,科学谋划"十五五"核技术利用辐射安全工作的总体规划思路与目标.针对存在的问题与挑战,研究提出十个方面的改进路径:完善放射性同位素与射线装置豁免管理体系、深化高风险移动源信息化监管手段应用、研究核医学专项管理规范、健全部门协同联动监管机制、推进法律法规修订与衔接、优化射线装置分类办法、完善辐射安全标准体系、强化现代化监管能力建设、推动废旧放射源再利用研究、加强监管队伍能力建设.通过统筹发展和安全,旨在构建与核技术利用产业高质量发展相适应的现代化辐射安全监管体系,为新时代筑牢美丽中国建设的安全底线提供坚实保障.
作者简介: 许莹(1992—),女,工程师,硕士,现主要从事核技术利用项目辐射安全许可审评等技术支持工作
1 “十四五”期间我国核技术利用辐射安全管理进展
1.1 产业规模持续扩大,创新能力增强
截至2024年年底,全国持有辐射安全许可证的单位约有14万家,在用放射源超17万枚,在用射线装置32万台(套),具体情况见图1。“十四五”期间,核技术利用单位数量年均增长15.0%,放射源年均增长约3.6%,射线装置年均增长约11.8%。
图1 近5年全国核技术利用情况概览(2020—2024)
Fig.1 National overview of nuclear technology utilization( 2020—2024)
我国核技术利用产业规模不断壮大(详见表1),自主创新能力显著提升,应用领域不断拓展。从产业结构上看,核技术在工业应用、医学诊疗(如精准放疗、放射性药物)、农业应用、公共安全(安检)等重点方向的关键技术取得突破;从区域布局上看,已形成长三角、珠三角、成渝经济圈等多个差异化发展的产业集群。海盐、夹江等同位素生产基地已逐步投入运营,医用放射性同位素生产设施(如反应堆辐照、加速器制备、高放废液提取、发生器制备等)布局逐步规模化[1],形成了一批重点同位素的生产能力;重离子治疗系统、相控阵 CT、超大孔径立位螺旋 CT、BNCT等高端医疗装备、加速器等设备逐步呈现多样化、集成化、自主化趋势;超高剂量射线装置、超强超短激光装置等新型科学装置投入运行,部分应用产品实现产业化,产学研协同创新体系基本形成,创新平台及专精特新企业持续建设,产业集群和头部企业作用日益凸显。
图2 近5年辐射事故数量(2020—2024)
Fig.2 Radiation accidents number( 2020—2024)
法规标准体系持续完善。推进《中华人民共和国放射性污染防治法》修订工作,深入开展《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》及配套部门规章的修订调研。制修订并发布了一系列国家生态环境标准及核安全导则,内容覆盖了设施退役、竣工验收、粒子加速器、核医学、放射治疗、放射性废物库管理等关键环节或项目的辐射安全防护要求,详见表2。
表1 近年我国核技术利用产业规模[2]
Table 1 National nuclear technology utilization industry scale in recent years[2]
表2 近年发布的国家生态环境标准及核安全导则
Table 2 National ecological and environmental standards and nuclear safety guidelines issued in recent years
1.2 辐射安全管理取得成效
“十四五”期间,我国辐射事故发生率总体呈下降趋势并稳定在较低水平,年均事故数控制在5起以下,且以一般事故为主,重大及以上级别辐射事故得到有效遏制,具体情况见图2。放射源辐射事故年均发生率低于1.3起/万枚,较大及以上级别辐射事故年均发生率低于0.3起/万枚。
信息化监管能力显著提升。完成国家核技术利用辐射安全管理系统平台第三期功能升级。初步建成全国高风险移动放射源实时监控“一张网”,全国2200余枚高风险移动放射源已全部纳入在线监控系统。辐射安全培训改革成效显著,采用“免费网络自学+现场线上考核”模式,截至2024年年底,31个省级生态环境部门共组织现场考核2万余次,累计完成100.5万人报名,80.7万人参考。
辐射安全隐患有效治理。2021年10月至2022年12月,对全国314家电子辐照加速器使用单位实施全覆盖专项监督检查,发现并整改问题1200余项。“十四五”期间,吉林、甘肃等省市开展了城市放射性废物库清库工作,消除了废旧放射源安全隐患。截至2024年年底,全国各省级城市放射性废物库、国家废放射源集中贮存库及国内放射源生产厂家累计收贮(回收)放射源超22万枚[3]。
2 “十五五”期间核技术利用领域面临的问题与挑战
我国已建立了与国际原子能机构(IAEA)安全要求基本接轨的核技术利用辐射安全与防护法规标准体系,形成了“两级审批、四级监督”的监管架构。然而,对标高水平安全和高质量发展的要求,我国在辐射安全监管效能、法规标准适应性等方面仍存在不足,亟须持续改进。
2.1 辐射安全监管体系有待优化
豁免管理缺乏系统性框架。相比于美国、澳大利亚、加拿大、德国等国家均在法律中明确放射性同位素与射线装置豁免管理要求,并发布了豁免清单或名录,为豁免管理提供法律授权和基本原则,我国现行法律法规中仅在《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》提出放射性同位素与射线装置豁免管理要求,顶层法律《中华人民共和国放射性污染防治法》和《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》中均无豁免相关内容,未明确定义豁免管理的概念,且缺乏专门的技术指南(尤其是射线装置豁免管理),未建立统一的技术执行基准,对比详见表3。各省级监管部门把握尺度不一,亟须构建系统、规范的豁免管理体系。
表3 各国豁免管理法规框架对比
Table 3 Cross-country comparison of immunity regulatory frameworks
信息化监管效能需提升。高风险移动放射源在线监控平台存在数据传输更新滞后、定位与轨迹显示异常、预警功能失效、汇总统计不准确、部级平台缺乏关键信息集成管理等问题。缺乏全国统一的高风险移动源在线监控平台技术标准和管理规范,制约了平台监管效能的充分发挥。
核医学监管适配性不足。核医学科在工艺流程、设施设备等方面与传统非密封放射性物质生产场所存在显著差异,但现行辐射安全管理要求对两者未作明显区分。套用传统非密封放射性物质场所要求来管理核医学场所,存在监管不完全适配问题,可能制约核医学的健康发展,尤其对建设在市区的核医学科的发展设置阻碍,不利于“健康中国”战略的有效推进。
2.2 法规标准体系适配性面临挑战
法律法规修订进程缓慢。《放射性污染防治法》(2003年施行)、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》(2005年施行)等核心法律法规长期未进行系统性修订。部分条款难以有效应对新技术、新业态、新风险的出现,无法完全满足当前精细化管理和风险导向监管的需求,存在监管漏洞(如执法或处罚依据缺失等)。此外,部分行政处罚数额(尤其是罚款)设定偏低,威慑力不足,过度依赖责令整改、罚款等单一处罚手段,对个人责任(如法定代表人、直接责任人)追究力度不足,部分中小企业“重效益、轻安全”的现象频发。
射线装置分类办法不完全适应发展。现行分类办法主要依据装置用途与名称,与部分新型装置(如硼中子俘获治疗装置、中子源装置等)的技术特征不匹配,导致监管适用性降低;部分低类别装置名称交叉混乱,存在同一装置因命名不同而类别不同或出厂时将装置命名为低类别装置的情况,分类办法无法准确反映实际风险等级和安全要求,造成监管漏洞或过度管控。这既可能使高风险新型装置游离于有效监管之外,也可能对技术特征不同的装置施加不必要的限制,削弱管理的科学性和有效性。
辐射安全标准体系有待优化。核技术发展日新月异,新型项目和辐射防护技术不断涌现,现有核技术利用项目环境影响评价技术导则的部分条款与行业发展需要不完全匹配。放射性同位素生产研发操作形式多样,大科学装置等大型项目建造调试运行周期长,各审批部门在核发辐射安全许可证时尺度不一,缺乏统一明确的核发规范;超高剂量射线装置、超强超短激光装置等新型装置可能超越现有的防护框架,带来全新的辐射安全与防护挑战。
2.3 安全风险与监管压力持续加剧
辐射安全风险持续。核技术利用单位数量稳步攀升,在用放射性同位素、射线装置的数量及技术多样性呈阶梯式上升,工业探伤、核医学、小型X射线装置等领域市场竞争日趋激烈,若缺乏有效规范和引导,部分企业可能为降低成本削减安全投入,增加事故隐患。废旧放射源逐年累积,收贮压力加大,处置问题突出,但回收再利用技术,如化学法、加速器嬗变技术等尚不成熟,相关实施细则(如责任主体认定、操作标准、罚则等)尚未明确[4],科学再利用持续增加的废旧放射源、减小辐射安全隐患仍是一大难题。此外,核技术利用市场规模不断扩大,不同技术的融合(如 BNCT就是放射性核素与加速器的结合)使得核技术利用项目趋于复杂化,防护难度加大,辐射安全风险增多。
辐射监管压力加剧。核技术持续发展,新兴应用不断涌现,监管对象日益复杂,监管任务日益繁重,监管要求日益精细化,对监管审批队伍的专业性要求更高。同时,社会公众对辐射安全“零事故”的期望不断提高,任何辐射事故、事件均可能引发公众恐慌和重大舆情,也对监管工作提出更高要求和压力。但当前监管力量与任务要求严重不匹配,国家级辐射安全监管人员数量不足,部分省级以下生态环境部门缺乏专门的辐射安全监管机构,监管队伍的专业能力存在短板,难以有效应对现代化监管需求。
3 “十五五”期间核技术利用辐射安全规划思路与建议
3.1 总体思路
坚持统筹发展和安全,坚持发展和安全并重,实现高质量发展和高水平安全的良性互动,着力推动构建严密的辐射安全责任体系,建设与核技术利用产业高质量发展相匹配的现代化辐射安全监管体系,以高效能监管保障辐射安全,确保放射性同位素与射线装置安全受控,实现核技术利用产业高质量发展,为新时代筑牢美丽中国建设的安全底线。
3.2 总体目标
到2030年,我国核技术利用行业实现高质量发展。通过进一步完善辐射安全法规标准体系,显著强化现代化监管能力和精细化管理水平,推动技术研发创新,压实企业主体责任,确保放射性同位素与射线装置安全受控,废旧放射源安全收贮,放射源辐射事故年发生率低于每万枚1.3起,全国放射源较大以上级别辐射事故年均发生率低于每万枚0.3起[5],避免重大及以上级别辐射事故发生,实现高质量发展与风险有效防控的双重目标。
3.3 工作建议
基于“十五五”核技术利用辐射安全的总体思路和目标,针对前述问题与挑战,提出以下十个方面建议。
一是完善放射性同位素与射线装置豁免管理体系。依据辐射风险等级,从顶层设计考虑构建完整的豁免管理监管框架[6],制定并定期更新放射性同位素与射线装置豁免管理清单,明确可被豁免管理的放射性同位素豁免活度和/或活度浓度、射线装置类型及参数限值。对经审查符合特定条件(有条件豁免)的放射性同位素和射线装置,明确限制条件后纳入豁免清单,简化合规程序。
二是深化高风险移动源信息化监管手段应用。规范高风险移动放射源在线监管平台管理要求和技术标准。对现有平台进行升级改造,优化功能模块、数据传输效率、系统性能等。确保高风险移动放射源在线监管平台与国家核技术利用辐射安全监管平台实现信息互通共享,整合放射源基础信息、作业备案、实时定位、报警记录等数据,实现全国放射源异地使用备案、运输审批、轨迹监控等环节的协同管理,充分发挥其在动态监管中的核心作用。
三是研究核医学专项管理规范。深入研究核医学科工作场所特性,系统分析其在源项、工艺流程、项目布局、设施设备、辐射防护措施、放射性三废处理等方面的辐射风险特征,研究区别于传统非密封放射性物质生产场所、适用于核医学科的专项辐射安全管理要求和监管细则,促进核医学产业安全、高效发展,有力支撑“健康中国”战略。
四是健全部门协同联动监管机制。打破部门间“信息壁垒”,建立高效信息共享机制,实现违法线索互联、监管标准互通。与卫生健康、公安、交通、市场等相关行业监管部门共享高风险企业信息、全国放射病救治情况、企业经营状况及动态等关键数据。探索建立常态化联合执法机制,对高风险企业制定年度联合检查计划,推行“进一次门、查多项事”模式,打造监管闭环。
五是推进法律法规修订与衔接。结合《生态环境法典》的发布,将《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》及其配套管理办法的修订纳入重点工作任务,重点填补监管漏洞,完善处罚条款,增强威慑力,并与《生态环境法典》的编纂做好衔接,为上位法提供支撑。
六是优化射线装置分类办法。梳理分析当前射线装置的技术特征及辐射风险,评估其与当前分类的适配性,并将新型射线装置纳入分类管理中;以装置本身的性能为基准,将装置用途与参数相结合进行分类,解决装置命名不同则类别不同等问题,加强装置风险等级与安全要求的适配性,使射线装置辐射安全风险可控,提高射线装置辐射安全监管的科学性和有效性。
七是完善辐射安全标准体系。结合工作实践,系统性修订核技术利用项目环境影响评价技术导则,进一步规范环境影响报告书和报告表的格式与内容,细化技术要求,提升其对新业态、新技术的适用性,为环境风险精准管控提供支撑。研究制定辐射安全许可证核发规范,根据项目风险等级和类型制定差异化要求,明确许可条件,统一关键技术审查标准。针对超高剂量射线装置等新型射线装置开展专项辐射防护关键技术研究,分析辐射特性,评估与现有防护框架和监管政策的匹配性。
八是强化现代化监管能力。深度整合利用全国核技术利用辐射安全监管平台和高风险移动放射源在线监管平台,实现对放射源全过程的精细化管理。积极探索“人工智能+辐射安全”应用场景,探索人工智能辅助许可审评、监管等新模式,推动许可证申请、审批、监督全流程数字化、智能化,提升监管效率和精准度。
九是推进废旧放射源再利用研究。加强废旧放射源处理处置技术研发与储备,探索加速器嬗变等新兴技术的应用潜力。推进国产高活度废旧放射源回收再利用政策研究,细化对已收贮或返厂废旧放射源的回收再利用管理要求,促进资源节约和放射性废物最小化。
十是加强监管队伍能力建设。构建长效化、多层次的能力培养机制,通过开展常态化、专业化的法律法规应用、重点项目风险评估、执法监管实务及监管平台操作技能等培训,全面提升监管人员的专业判断力、执法规范性、应急处置能力和平台应用水平,着力打造一支规范化、专业化、现代化的核安全监管队伍。
4 结论
我国核技术利用产业已进入快速扩张期,核技术利用单位数量、放射性同位素与射线装置保有量持续增长,经济规模和技术水平显著提升,辐射安全管理体系不断完善,辐射事故发生率稳定在较低水平。2024年10月31日,国家原子能机构等十二部门联合印发《核技术应用产业高质量发展三年行动方案(2024—2026年)》,为核技术产业加速发展注入新动能。当前,核技术利用产业已成为推动科技创新、经济社会发展的重要动力,为产业转型升级、新兴产业培育、民生福祉改善提供重要支撑。
本文在梳理总结“十四五”期间核技术利用辐射安全管理工作进展基础上,深入分析了“十五五”时期核技术利用领域面临的挑战,立足辐射安全根本,以保障公众健康和环境安全为核心,以促进产业发展为目标,系统谋划“十五五”核技术利用辐射安全工作的规划思路,从豁免管理体系、高风险移动源信息化监管手段、核医学专项管理、部门协同联动监管机制、法律法规修订与衔接、射线装置分类、辐射安全标准体系、现代化监管、废旧放射源再利用研究、监管队伍等十个方面提出了能力提升和优化改进建议,为构建与核技术利用产业高质量发展相适应的现代化辐射安全监管体系,为新时代筑牢美丽中国建设的安全底线提供坚实保障。
参考文献
